GOVERNANÇA: CADA UM USA A QUE GOSTA
A palavra governança, nos seus diferentes sentidos, tem vindo a ser progressivamente utilizada por dirigentes políticos, empresários e académicos.
Não sendo um vocábulo recente na língua portuguesa tem, contudo, vindo a adquirir sempre novos valores e significados desde o início da década de noventa do seculo XX.
Sabe-se que já Damião de Gois a tinha utilizado nas suas Crónicas do Príncipe D. João, quando referia que o rei D. Afonso tinha regressado ao Reino “depois de deixar a governança das cousas de África ao Príncipe”.
Dos inícios do sec. XX retenhamos, por exemplo, aquilo que Os Ridículos, na sua edição de 25 de janeiro de 1911, apelidavam, a propósito da instabilidade política e das sucessivas golpadas políticas de natureza pouco ética, de “o vira da governança”.
O termo governança adquiria nestes exemplos uma conotação clara com a ação de governar (ou desgovernar) e, além disso, era pouco abonatória no segundo dos casos citados.
Contudo, Camilo Castelo Branco, nos Mistérios de Fafe (Cap. IX, pág. 80) escreveu a dado passo “os outros abundavam no alvitre do Trinca-fígados, a quem entregaram a governança da empresa”. Ou seja,aqui, o étimo referia-se à administração ou gestão empresarial.
O caracter pejorativo que o termo governança adquiriu entre nós remonta, provavelmente, ao sec. XIX, ficando muito ligada ao oportunismo e à corrupção dos grandes senhores, seja da política, seja no mundo dos grandes e pequenos negócios.
E quanto mais não fosse por esta razão – utilização da palavra fora do contexto sociocultural que adquiriu – pode considerar-se infeliz o seu uso como tradução portuguesa da anglo-saxónica governance, podendo supor-se, erradamente, que, quem utiliza abundantemente o termo governança, estaria a referir-se a uma qualquer forma de governichar corrupto.
Aliás, aquela designação anglo-saxónica não apareceu apenas em finais da década de oitenta do sec. XX, quando a utilização foi recuperada e brotou nos textos do Banco Mundial e organizações conexas. De facto, o seu uso está registado pelo menos desde 1714 na obra de Charles Plummer, “The Governance of England: The Difference between an Absolute and a Limited Monarchy”.
Não pode deixar de se tomar como sintomático que diversos autores de língua inglesa, especialistas em ciência política, não tenham registado a palavragovernance nos dicionários publicados entre 1990 e 1995, como, por exemplo:Politics, de Peter Joyce; Dictionary of politics, de David Robertson; A dictionary of political thought, de Roger Sruton; e Politics, de Iain Mclean. O que pode significar que a governance não era, então, uma designação assimilada e usada pela ciência politica.
Embora já nos finais dos anos 80 houvesse algum (pouco) debate académico sobre a governança, não há dúvida de que foi num estudo do Banco Mundial[1], editado em 1989, que o termo “governance” foi usado pela primeira vez num novo sentido, ou seja, não apenas como sinónimo de governo/governar, mas para descrever a necessidade de uma reforma institucional que, dizia-se, visava uma melhor e mais eficiente gestão do setor público em países da África Subsaariana.
De facto, as entidades internacionais que se dedicavam a conceder apoio ao desenvolvimento económico de países e regiões, concedendo créditos financeiros em condições de prazo e de juros mais favoráveis do que na banca comercial, tinham razões para estar preocupadas porque, em diversos casos, os fluxos financeiros iam direta ou indiretamente engrossar os circuitos da corrupção, ou, pura e simplesmente, não estavam a promover um desenvolvimento perene e sustentável.
Tinham, o Banco Mundial e outras entidades congêneres, razões e legitimidade para agirem no sentido de corrigirem as derivas oportunistas de variados tipos. Contudo, não obstante a intensa discussão interna havida no seio daquelas organizações, acabaram por entrar num caminho intervencionista de carácter neocolonial, condicionando a atribuição de “ajudas” à tipologia político-ideológica adotada pelos receptores de créditos.
No documento Governance and Development (1992), o Banco Mundial apresentou então as bases para aquilo que designava boa governança na gestão pública: reduzir as incertezas para os investimentos privados com a finalidade de propiciar-se crescimento econômico, modernizar a gestão pública e envolver os beneficiários/interessados (stakeholders) na conceção e implementação dos projetos.
Passava-se isto no contexto da queda do muro de Berlim e das respetivas mudanças políticas a nível mundial, que vieram propiciar terreno fértil à introdução do new management nas instituições públicas, tal como de uma certa “boa governança” caracterizada, dizia-se, por maiores graus de transparência, eficácia, eficiência, participação e accountability[2]. Contudo, e de facto, cedo se percebeu que esta “boa governança” transportava consigo farta dose de valores e interesses próprios dos mercados e da gestão empresarial privada.
Hoje em dia, um quarto de século passado, e depois de grandes e dolorosas crises e colapsos, poder-se-ia perguntar onde têm feito mais falta os princípios da transparência e da accountability: nas áreas económicas e financeiras privadas, ou nos setores públicos, entretanto profundamente infiltrados pelo ideário da governança e do managerialismo?
Mas, o que será então a governança na lusa tradução da governance?
Não sendo a mesma coisa que governar, no sentido político do termo, o que traz consigo de novo e diferente “fazer governança”? Será que esta novel forma de intervenção político-administrativa poderá indiferentemente designar-se por governança ou governação?
Os anglo-saxónicos têm duas palavras-conceito, government e governance, que significam coisas distintas. Poderá, conceptualmente, governar-se com maior ou menor dose de governança. Quando se procura uma tradução literal degovernance aprecem, indistintamente, governação ou governança.
Entre nós, porém, têm-se utilizado nos últimos tempos, por vezes sem grande rigor, pelo menos três termos: governo, governança e governação. Embora, por uma questão de forma e pelas razões culturais já referidas antes, se ache preferível a expressão governação face a governança, é necessário esclarecer que, em rigor, é difícil distinguir os conteúdos conceptuais das duas expressões. Salvo se adotarmos governação como sinónimo tradicional de governar/administrar, reservando para a palavra governança o significado que tem, de facto, a expressão governance.
As maiores duvidas e desacordos não estão, contudo, na forma, mas sim nos conteúdos, político e socioeconómico, transportados pelo termo governança ou governação.
Segundo Roderick Rhodes, que tão bem caracterizou a problemática quando escreveu “The new governance: governing without government” existem pelo menos seis significados distintos de governança (governance): o estado mínimo, a governança empresarial (corporate governance), a nova gestão pública (New Public Managment), a boa governança (segundo o anco Mundial), sistemas sócio-cibernéticos e as redes auto-organizadas.
Outros autores referem que a governança surge no contexto do “colapso do modelo moderno e racionalista de Estado, cujas raízes longínquas remontam ao Iluminismo mas que, do ponto de vista das políticas públicas, teve o seu apogeu no período do pós-guerra, prolongando-se praticamente incólume até ao início dos anos 80 do século passado” e que, por essa razão se verifica a necessidade de transcender as limitações das conceções modernas até então prevalecentes sobre o Estado e, genericamente, sobre o mundo, a humanidade e o futuro”[3].
Ou seja, esta linha de pensamento parece claudicar perante o “ que tem que ser tem muita força” veiculado pelo neoliberalismo, e aponta, então, pragmaticamente, para quatro frentes de debate/intervenção: Reforma administrativa do Estado, Reformulação do papel do Estado, Democracia participativa e deliberativa e Europeização dos processos de decisão.
Quando se analisam as ideias propostas por pensadores e interventores políticos, tanto da direita liberal, como da autodesignada esquerda democrática, verifica-se uma estranha convergência de valores e objetivos. Há mesmo quem, de forma bem-intencionada suponha ser a governança um conceito reformador de “esquerda” que visa um “aprofundamento da democracia”.
A fim de manter a confusão vem a definição bem-comportada da União Europeia no seu “White Paper on European Governance”: Governança é o conjunto das regras, processos e comportamentos utilizados no exercício do poder, em especial no que respeita a abertura, participação, responsabilização, eficácia real, e coerência.
Para Paulo Correia, in Governança do Território, CCDRN, 2005, onde tenta uma leitura generosa da coisa, fugindo a abordagens mais polarizadas e assertivas, o ambiente operacional da governança dá-se no contexto do “fim do Estado Providência”, e de uma “crise de legitimação aos diferentes níveis políticos e administrativos (em especial ao nível regional) ” e isto porque, afirma, “os decisores políticos eleitos respondem cada vez mais pelos cidadãos” mas, paralelamente, “aqueles decisores cada vez controlam menos o território físico que supostamente representam, seja em resultado da globalização, seja pelo crescente papel do setor privado, tanto na condução da vida económica, como pela crescente gestão privada de interesses/funções públicas”.
Ao contrário daquilo que pareceria ser lógico, isto é, fazer compensar com meios adequados o aumento das responsabilidades políticas dos administradores e dos sistemas públicos de forma a melhorar o atendimento e controlo democrático dos territórios que representam[4], e, portanto, melhor poderem responder às necessidades dos cidadãos, a fórmula que a governança veio propor, muito especialmente ao nível regional e local, foi, sobretudo, o envolvimento nas decisões de “todos os interessados e atores do desenvolvimento”, designados por Stakeholders, bem como o estímulo às parcerias e às redes.
Ou seja, por um lado transportou-se para dentro dos referenciais da administração, de forma a intervirem o mais direta e profundamente possível nos mecanismos dessa decisão pública, representantes não apenas das frentes sociais, culturais e políticas, mas, também, das corporações empresariais económicas e financeiras. Por outro, tenta-se descartar para a designada “sociedade civil” obrigações e atribuições do Estado e da administração publica em geral.
Chega-se ao ponto de, em certos órgãos consultivos não eleitos, invocando o princípio da participação, colocarem-se em paridade representantes de uma associação empresarial com os eleitos que integram um órgão político local.
Mas, pergunta-se, conferirá maior democraticidade, eficiência e transparência às decisões públicas, que devem ser tomadas por cidadãos com legitimidade democrática direta ou indireta, o facto de se permitir o acesso ao mecanismo de decisão a representantes e intermediários privados com muitos, diferentes e desproporcionados interesses e meios de influência?
Um órgão político, dotado de legitimidade e representatividade democrática, será a sede adequada para fazer concertação de interesses, por vezes antagónicos, em que entram complexas redes que integram tanto as parcerias do mais variado tipo, como as concessões de serviços de interesse público, o setor empresarial público, as holdings privadas financeiras e/ou económicas, os sindicatos e as associações culturais e ambientais, para além dos cidadãos individualmente considerados?
Não há dúvida de que a participação dos cidadãos e das suas diversas associações, a transparência e a obrigação de prestar contas, são aspetos importantes, decisivos mesmo, na administração política da coisa pública a todos os níveis e não apenas ao nível local e regional.
A atestar o valor desses princípios estão os dados históricos relativos à experiencia do poder local democrático português que, desde 1976, cerca de vinte anos antes do aparecimento da fórmula da governança, praticaram, em grande parte do território e das situações concretas, a participação cidadã e coletiva, além de uma ímpar transparência dos atos deliberativos e executivos (as reuniões dos órgãos executivos acontecem em público). Devido a diversos fatores, estas praticas têm, contudo, vindo a ser substituídas por metodologias burocrático-administrativas de consulta aos interessados, não obstante os discursos carregados de governança.
A ânsia para diminuir aquilo que se estigmatizou como “peso excessivo do Estado”, leva aos denodados esforços para reestruturar e desregulamentar a responsabilidade social do Estado, com reflexos homólogos no poder local democrático, e, portanto, ao nível da governo local e territorializado. E, nesta dinâmica, a governança, tal como a conhecemos, tem um papel importante, embora não tão contundente quanto a reforma orçamentista das finanças e da administração publicas, ou da reforma da segurança tomada na sua vertente de fragilização.
E o que significa, então, uma “boa governança”?
É inquestionável que o conceito é difuso e que não está bem estabelecido. Quem o afirma, entre outros autores, é Rachel Gisselquist[5], que destaca a existência de um problema de clareza conceptual e que, por isso é muito problemática a avaliação dos resultados práticos que as instituições de desenvolvimento e similares estão a promover.
A autora refere que diversos críticos do conceito de “boa governança”, especialmente nos países recetores de ajuda financeira feita a partir das “agências internacionais de desenvolvimento”, argumentam que os critérios usados para avaliar o que seria uma boa governança com vista a atribuição daquela “ajuda externa”, introduzem “condicionalismos políticos e impõe modelos liberais ocidentais de democracia”.
Ou seja, parece que, então, a governança só seria boa não apenas quando há transparência, participação, combate à corrupção, accountability, etc., mas, também, quando sejam acatados os valores-padrão dos mercados financeiros e o tipo de democracia liberal de tendência anglo-saxónica, designadamente o bipartidarismo.
E sempre se poderia perguntar: nos países onde essa tal “democracia liberal” reina, é certo e seguro poder afirmar-se que a transparência, a participação, o combate eficaz à corrupção, a accountability, são valores garantidos? E a justiça social? E, já agora, nos grandes bancos com influência nos mercados globais têm-se verificado sólidos princípios éticos e transparência não obstante as anunciadas práticas de corporate governance?
A boa governança tem sido apresentada como um instrumento de participação democrática, de transparência e de controlo público das ações de governo e até das empresas privadas. Contudo, e de facto, verifica-se a hegemonia de agendas que favorecem prioritariamente os princípios de mercado e a iniciativa privada virada exclusivamente para o lucro, em detrimento dos interesses públicos das comunidades e territórios
Seja através do governo ou da governação/governança, aquilo que interessa, tanto ao nível do estado, como ao nível regional e local, é que a ação se paute em concreto por valores da democracia política, económica, social e cultural, visando a equidade, a coesão socioeconómica e territorial, a sustentabilidade no sentido amplo do termo, e os mais amplos direitos, liberdades e garantias para os povos. E, obviamente, que não se limitem as praticas democráticas aos atos eleitorais realizados ciclicamente, porque a participação efetiva dos governados nos mecanismos que conduzem às decisões, bem como ao controlo permanente da administração, são fundamentais para a saúde de uma democracia.
Finalmente: que não se confunda participação com uma de duas coisas que estão muito na moda: por um lado o folclorismo de um certo tipo de democracia participativa local, por outro a intromissão impropria dos centros de pressão económico-financeiros, que, a coberto da sua condição de “interessados”, influenciam de forma subterrânea as decisões e deliberações dos órgãos que têm legitimidade efetiva.
[1] O estudo “Sub-Saharan Africa – from crisis to sustainable development”, nov. 1989, do Banco Mundial, analisou os problemas de desenvolvimento na África Subsaariana.
[2] Responsabilização e prestação regular de contas pelos dirigentes
[3] Governança e ordenamento do território. Reflexões para uma governança territorial eficiente, justa e democrática, João Ferrão, Prospetiva e Planeamento, Vol. 17, 2010
[4] Indo captar meios financeiros através de uma fiscalidade mais rigorosa e equitativa, contrária às escandalosas fugas dos grandes conglomerados económico-financeiros e dos oportunistas de diverso calibre.
[5] United Nations University, Working Paper No. 2012/30 Good Governance as a Concept, and
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